TYÖPOLITIIKAN VALTAVIRTAISTAMINEN

Lukuun sisältyy osiot "Sukupuoliarkeologiasta" tasa-arvotilinpäätökseen, Suomen työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelman suva sekä Esitys työmarkkinoiden segregaation purkamista koskevaksi strategiaksi.

Työpolitiikan valtavirtaistaminen on ehkä liian kunnianhimoinen nimi sarjalle yrityksiä edistää tasa-arvoa pienin askelin työpolitiikassa. Työministeriö (TM) on kuitenkin ollut mukana sekä kansallisessa Valtavirtaistamismenetelmä-projektissa (VV-hanke) että vastaavassa Pohjoismaiden ministerineuvoston hankkeessa, jonka eräänä teemana oli työpolitiikan valtavirtaistaminen (Kokemuksia valtavirtaistamisesta). TM asetti ministeriön organisaatiomuutoksen yhteydessä projektitavoitteikseen naisten ja miesten tasa-arvoisen ammatillisen etenemisen ja urakehityksen edellytysten tukemisen, tasa-arvoseurannan kehittämisen, sekä tasa-arvoasioiden yleisen profiloitumisen ministeriössä. Vuonna 1999 tavoitteet laajenivat koskemaan tasa-arvonäkökulman huomioimista ministeriön työpolitiikka- ja strategiasuunnittelussa. Seuraavassa kuvataan TM:n valtavirtaistamisprosessia menetelmien ja temaattisen tasa-arvovalmennuksen näkökulmasta.

"Sukupuoliarkeologiasta" tasa-arvotilinpäätökseen

TM:n organisaatiouudistuksen yhteydessä hahmoteltiin uudistukselle moniulotteista ja monivaiheista seurantajärjestelmää, joka toimisi samalla tasa-arvovalmennuksen välineenä. Sen piti koostua organisaation tasa-arvohistorian selvityksestä eli "sukupuoliarkeologiasta", tasa-arvotilanteen kartoituksesta ja tasa-arvotilinpäätöksestä, tulevaisuuden visioiden ja tavoitteiden määrittelystä (sukupuolifuturologia), sekä tasa-arvoseurantajärjestelmän täsmentämisestä.

Nimet "sukupuoliarkeologia" ja –"futurologia toimivat sisäänpääsytekniikkoina, joiden avulla oli helpompi päästä prosessiin mukaan. Epätavanomaisten menetelmien avulla voitiin houkutella osallistujat arvioimaan oman organisaationsa tilaa ja pohtimaan tarvittavan muutoksen suuntaa.

TM:ssä tehtiin huolellinen sukupuolihistorian kartoitus (kuva1). Historiallisin ja tilastollisin dokumentein selvitettiin, minkälaiset tasa-arvon muutosvoimat ja katalysaattorit olivat vaikuttaneet ministeriössä. Minkälaiset olivat olleet kansallisten ja oman organisaation mobilisoijien vaikutukset? Sekä kansalliset toimenpiteet ja lainsäädäntö että ministeriön omat tasa-arvoaktivistit olivat 1970- ja 80-luvuilla vaikuttaneet siihen, että TM;ssä oli muita ministeriöitä suosiollisempi ilmapiiri valtavirtaistamiselle. Aiempi tasa-arvotyö loi puitteet sellaiselle organisaatiokulttuurille, jolla oli edellytyksiä tukea valtavirtaistamista. Kuvaan 1 on kerätty myös ihanteellisia valtavirtaistamisen edellytyksiä. Niitä ovat tasa-arvo organisaation tavoitteissa, strategioissa, rakenteissa, tulosjohtamisessa, johdon sitoutumisessa, työyhteisöjen kehittämisessä, tasa-arvosuunnitelmissa, tilastoinnissa, tutkimuksessa ja koulutuksessa, sekä seuranta- ja arviointijärjestelmässä. Tällaiset edellytykset voisivat synnyttää tavoiteltavia tuloksia, kuten naisten ja miesten, tasapainoinen sijoittuminen eri tehtäviin, tasa-arvoinen urakehitys ja palkkarakenne, tasa-arvoinen osallistuminen päätöksentekoon ja koulutukseen, sekä myönteinen tasa-arvoilmapiiri.

TM:ssä osallistui monikymmenpäinen joukko organisaation arviointiin tasa-arvonäkökulmasta. Ensimmäisen tasa-arvotilinpäätöksen jälkeen ministeriön johto muutti ja laajensi tasa-arvo-organisaatiota sekä antoi sille lisää voimavaroja (verkoston vetäjän työtehtäviin kuului panostaa 40% työajastaan sekä henkilöstöpoliittiseen että toiminnalliseen tasa-arvotyöhön). Voimavarojen lisäännyttyä voitiinkin alkaa työvoimaosastojen ja –toimistojen tasa-arvoyhdyshenkilöiden valmennus. Ministeriössä ei kehitetty erillistä tasa-arvon seuranta- ja arviointijärjestelmää, vaan se sisällytettiin osaksi pitkälle valtavirtaistettua henkilöstötilinpäätöstä, jota kuvataan HTP-osiossa.

Kuva 1. Valtavirtaistamisen "katalysaattorit", edellytykset ja tulokset

Suomen työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelman "SUVA"

Euroopan Unionin yhteistä työllisyysstrategiaa toteutetaan sopimalla vuosittain työllisyyspolitiikan suuntaviivoista ja laatimalla kansalliset työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelmat. Toukokuussa 1999 valmistui Suomen toinen kansallisen työllisyyspolitiikan toimintasuunitelma (NAP), johon pyrittiin valtavirtaistamaan sukupuolten välinen tasa-arvo, EU:n ohjeiden mukaan. Tällöin valtavirtaistettiin NAPin kolme ensimmäistä pilaria, ja esitettiin neljänteen pilariin erityistoimenpiteitä naisten ja miesten aseman tasapainottamiseksi työmarkkinoilla. VV-hankkeeseen palkattiin tutkijaksi VT Seija Ilmakunnas, joka teki sukupuolivaikutusten arvioinnin (suvan) Suomen toimintasuunnitelmasta.

Suva oli hankala tehtävä, joka kuitenkin osoitti NAPin valtavirtaistamisen olevan työllisyyspolitiikan kannalta myönteistä. Ongelmia aiheuttivat sekä valtavirtaistamiskäsitteen uutuus ja määrittelemättömyys (tasa-arvosanasto) että NAPin Suomen tilanteesta eroavat eurooppalaiset lähtökohdat ja NAPin moniulotteinen ja runsas rakenne (4 pilaria, 22 suuntaviivaa sekä lukuisia toimenpiteitä). NAPin pilarit ovat: Työllisyyden parantaminen (pilari I), Suositaan yrittäjyyttä (pilari II), Parannetaan yritysten ja työntekijöiden sopeutumiskykyä (pilari III), sekä Edistetään yhtäläisiä mahdollisuuksia (pilari IV).

Suva-raportin pohjalta nousivat esiin seuraavat NAP- prosessiin, rakenteeseen, tuloksiin sekä valtavirtaistamistapaan liittyvät kysymykset, jotka vietiin eteenpäin seuraavan vuoden työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelmaa valmistelevalle toimikunnalle:

• NAP- prosessi: Valtavirtaistaminen edellyttää erityistietoja ja taitoja. Miten NAP-2000:sta vastaava toimikunta aikoo järjestää käyttöönsä tarvittavan tasa-arvon valtavirtaistamiseen liittyvän tietouden ja asiantuntemuksen (esim. toimikunnan jäsenten tasa-arvokoulutuksen, kirjallisuuden, ministeriöiden tasa-arvoasiantuntijoiden osallistumisen työskentelyyn)?
• NAPin rakenne: NAPin lähtökohtana on eurooppalainen työllisyyspolitiikka, johon liittyy myös naisten työllisyysasteen nostaminen. Suomessa, jossa naisten työllisyysaste on eurooppalaisittain korkea, nousevat työllisyysasteen ohella esille erityisesti työsuhteiden laatuun sekä palkkaeroihin liittyvät kysymykset. Viimeksi mainitut liittyvät pilareihin III ja IV, jotka vuoden 1999 NAPissa olivat suppeammin esitetty, kuin muut pilarit. Voisiko seuraavassa NAPissa kiinnittää suurempaa huomiota naisten työsuhteiden laatuun (määräaikaisten työsuhteiden vaikutukset mm. perheen ja työn yhdistämiseen), sekä palkkakuiluun? Pilareiden III ja IV konkreettisempi ja jämäkämpi käsittely olisi paikallaan tasa-arvon kannalta.
• NAP- tuloksia. NAP-1999 on myönteisellä tavalla valtavirtaistettu, sillä kaikissa pilareissa on sukupuolten välinen tasa-arvo nostettu esiin. Erityisen ansiokkaasti tämä ilmenee toisessa pilarissa, jossa on käsitelty naisyrittäjyyttä ja sen kohentamista. NAPin valtavirtaistamisessa ilmenee kuitenkin muutamia puutteita, jotka liittyvät sekä edellä mainittuihin työsuhteiden laatuun ja palkkakuiluun että työmarkkinoiden ja koulutuksen segregaation käsittelyyn. Segregaatio on moniulotteinen ongelma niin synnyltään kuin seuraamuksiltaankin. Segregaation purkamisvaatimus on asetettu NAP-1999:ssä etupäässä naisten harteille. Siinä ei pohdita naisvaltaisten palvelu-alojen segregaation purkamista, eikä sitä miten ala voitaisiin tehdä houkuttelevaksi myös miehille. Suunnitellut toimenpiteet segregaation purkamiseksi ovat täysin riittämättömiä, kun otetaan huomioon ilmiön moniulotteisuus.
• Valtavirtaistamistapa. EU suosittelee käytettäväksi tasa-arvon edistämisen kaksoisstrategiaa. Sen mukaan sukupuolen tasa-arvon edistäminen tapahtuu sekä tarkastelemalla kaikkia politiikkoja ja käytäntöjä tasa-arvonäkökulmasta että soveltamalla erityistoimenpiteitä (positive action), silloin kun pyritään korjaamaan jokin naisten tai miesten mahdollisuuksiin liittyvä epäkohta. Tasa-arvonäkökulmasta tapahtuva politiikkojen tai toimenpiteiden arviointi sisältää yleensä sukupuolen vaikutusten arvioinnin. SUVAn voi tehdä keveästi joka kuvailemalla toimenpiteitä, analysoimalla niitä kriittisesti tietyistä lähtökohdista ja kriteereistä käsin tai tutkimalla systemaattisesti hankkeen/ohjelman vaikutuksia, seurauksia ennakoiden (ex-ante) tai jälkikäteen (ex-post). Arvioinnin jälkeen asetetaan yleensä konkreettiset tavoitteet, määritellään vastuutaho sekä varataan tarvittavat resurssit. NAP-99:n valtavirtaistamisessa sovellettiin kaksoisstrategiaa; se koostui sekä erityistoimenpiteistä (pilari IV) että yleisestä valtavirtaistamisesta (pilarit I-III). Ongelmallista oli kuitenkin se, että erityisesti pilareissa III ja IV valitut toimenpiteet jäivät varsin yleiselle, melkein "liturgiselle" tasolle. (esim. työ- ja perhe-elämän yhteensovittamisessa, uuden lainsäädäntöön liitettävässä sukupuolten vaikutusten arvioinnissa). Tulevassa NAPissa olisi syytä kiinnittää erityistä huomiota tasa-arvotoimenpiteiden konkreettisuuteen ja määritellä selvästi tavoitteet, vastuutahot, sekä käytettävissä olevat voimavarat.

TM:ssä jatkettiin valtavirtaistamista ja se ulotettiin tulosohjauksen keinoin koskemaan työmarkkinoiden segregaation lieventämistä myös aluehallinnon toimin. Tasa-arvoasiain neuvottelukunnan pääsihteeri Leila Räsänen teki alustavan ehdotuksen työmarkkinoiden segregaation purkamista koskevaksi strategiaksi. Se on ollut työryhmän käytössä, jonka tehtävänä oli valtavirtaistaa Suomen työllisyysohjelma 2000. Strategiaehdotuksen toteuttaminen edellyttäisi monipuolista temaattista tasa-arvovalmennusta:

Purkamisen yleiset periaatteet liittyvät laajan, eri sektoreiden väliseen yhteistyöhön, työelämän käytäntöjen ja kulttuurin kehittämiseen, sekä sukupuolineutraalin kulttuurin murtamiseen.

Viime vuosina on Suomessakin toimeenpantu segregaation purkamishankkeita. Suuri osa niistä on kohdistunut tyttöjen ammatinvalintaan pyrkimyksenä kiinnostuksen lisääminen tekniikkaan. Harvoin on kuitenkaan puututtu segregaatiota ylläpitävien tekijöiden kokonaisuuteen. Tyttöjen mielikuvien muuttaminen tekniikkamyönteisiksi ilman vastaavia muutoksia teknisten alojen koulutuksessa ja työpaikkojen käytännöissä ei pitkällä tähtäyksellä pura eriytyneitä työmarkkinoita. Segregaation purkaminen edellyttää toisiaan tukevia muutoksia työ-elämän ja koulutuksen kaikilla tasoilla ja vaatii tuekseen monitieteistä ja poikkihallinnollista otetta.

Työehdot, työelämän käytännöt ja työpaikkakulttuuri ovat avainasemassa segregaation jatkumisen ja purkamisen kannalta. Niillä ammatti- ja tuotantoaloilla, joilla halutaan lisää naisia, tulisi tehdä pitkäjänteistä ja konkreettista työtä työpaikkakäytäntöjen ja kulttuurin muuttamiseksi naisten kannalta houkutteleviksi. Sama koskee kääntäen naisvaltaisia aloja ja ammatteja, joille toivotaan lisää miehiä, esimerkiksi päiväkoteihin ja peruskouluun. Strategian tulee siten sisältää konkreettiset toimenpiteet tällaisten tavoitteiden toteuttamiseksi työelämässä.

Sukupuolta koskevat olettamukset ovat näkymättömästi läsnä voimakkaasti segregoituneiden alojen koulutuksessa ja työelämässä. Muutoksen aikaansaamiseksi ne on tehtävä näkyviksi. Naisten ja miesten erilaisuudet, kuten erilaiset tavat lähestyä ja ratkoa ongelmia, erot arvoissa ja kompetensseissa tulisi ottaa tarkastelun kohteeksi ja hyväksyä rikastuttavina tekijöinä. Tämä merkitsee konkreettisesti sitä, että esimerkiksi opetussuunnitelmien, opettajakoulutuksen, työpaikkailmapiirin ja työsuhteiden käsittelyssä on siirryttävä sukupuolta piilottelevasta neutraalisuudesta naisten ja miesten erot havaitsevaan ja huomioon ottavaan toimintapolitiikkaan.

Sukupuolen mukaista työnjakoa ei sinänsä ole pidettävä ongelmana, paitsi jos siihen liittyy epätasa-arvon piirteitä tai jos sillä on haittavaikutuksia. Kun sukupuolen mukainen työnjako on niinkin yleistä ja pysyvää kuin se on, kannattaa segregaation purkamistavoite rajata ammatti-, elinkeino- ja toimialoille, joilla se on erityisen tarpeellista, esimerkiksi työvoimapulan tai ammatin yhteiskunnallisen merkityksen vuoksi. Tällaisia voisivat olla monet tekniikan, erityisesti tietotekniikan ja –liikenteen ammatit naisille ja monet kasvatus-, opetus- hoito- ja sosiaalialan ammatit miehille.

Toimenpiteiden suunnittelussa on olennaista tietää, kuinka suurista työntekijä- ja koulutuspaikkamääristä kulloinkin puhutaan. Siksi toimien pohjaksi tarvitaan absoluuttisia lukuja henkilömääristä. Laskelmien tulisi lisäksi olla alueellistettuja, sillä tavoitteena tuskin on lisätä muuttoliikettä.

Olisi syytä laskea ammateittain/aloittain työvoiman nykyinen sukupuolijakauma, trendin mukainen jakauma tulevaisuudessa, sekä segregaation purkamiseksi tarvittavien ammatti- ja toimialojen rajat ylittävien naisten ja miesten määrät. Olisi laadittava useita vaihtoehtoisia laskelmia, myös seuraavan 10 –15 vuoden ajalle.

Pitäisi voida yksilöidä ne rakenteet ja toiminnat, jotka purkavat segregaatiota. Tulisi myös laatia prosessikaaviot, jotka osoittavat ne kriittiset kohdat, joihin on puututtava koulutuksen ja työelämän eri tasoilla ja vaiheissa. Myös päättäjät ja toimijat on voitava yksilöidä.

Lisäksi on tunnistettava ne rakenteet ja toiminnat, jotka tuottavat/purkavat segregaatiota. Tässä rakenteella tarkoitetaan instituutiotioita, kuten kouluja, työpaikkoja ja niitä koskevia normeja (opetussuunnitelma tai työajat, koulujen ja työpaikkojen käytännöt, opettajien opetustyylit, esimiesten ja työtovereiden tuki ja kannustus).

Strategiaan sisällytetyistä ammattialoista tulisi myös laatia eräänlaiset "prosessikaaviot". Prosessikaaviolla kuvataan elämänkaarijärjestyksessä ne kriittiset edellytykset, joilla koululaitos ja työelämä eri vaiheissaan voivat tukea sukupuolirajat ylittävää koulutus- ja ammattiuraa. Tällaiset prosessikaaviot ovat erilaisia eri sukupuolille ja eri ammattialoille. Yksi prosessikaavio olisi tehtävä naisten suuntautumisesta tekniikan ammatteihin, toinen miesten suuntautumisesta opetusalalle ja mahdollisesti kolmas miesten suuntautumisesta hoito- ja sosiaalialalle.

Toimijoiden tulisi yhteistyössä määritellä ne toimenpiteet, joita tarvitaan

määrällisten ja laadullisten muutosten aikaansaamiseksi, alussa todetuilla ammatti- ja toimialueilla. Toimintaohjelman tulee olla konkreettinen. Sen tulee määritellä esim. oppilaitokset ja työpaikat, jotka toteuttavat toimenpiteitä. Ohjelman tulee sisältää toimenpiteiden suorittajat, tavoitteet, aikataulut, resursointi, seuranta ja arviointi. Kysymys olisi eräänlaisista kansallisista talkoista, joihin kaikki toimijat osallistuvat.

Kun on selvitetty tutkimustiedon ja hyvistä käytännöistä saavutettujen kokemusten avulla strategiaan kuuluvien ammattien/toimialojen kannalta kriittiset tekijät sukupuolijakojen purkamiseen, siirrytään seuraavaan vaiheeseen. Asetetaan kysymys siitä, minkälaisiin toimenpiteisiin avainkohtien päätöksentekijät ja toimijat ovat valmiita kriittisten tekijöiden muuttamiseksi siten, että ammattien sukupuolijako muuttuu tasapuolisemmaksi.

Toimenpiteiden tarvetta ja volyymia arvioidaan strategian perusteeksi selvitettyjen määrällisten tietojen avulla. Toimenpiteiden laatua punnitaan puolestaan prosessikaavion kriittisten tekijöiden avulla.

Strategia syntyy niistä toimenpiteistä, joilla kunkin alan toimijat ja vastuunkantajat osallistuvat sen toteuttamiseen. Opetus- ja työvoimaviranomaisten, työmarkkinajärjestöjen ja strategiaan kuuluvien alojen työnantajien tulee päästä yhteisymmärrykseen ongelmista, tavoitteista, keinoista ja strategian toteuttamisesta.

Työelämän osalta on olennaista, että toimijoihin sisältyy riittävä määrä ao. alojen työnantajia ja työpaikkoja, jotka sitoutuvat toimenpiteisiin. Strategian piirissä olevien työnantajien ja työpaikkojen on oltava realistisessa suhteessa segregaation purkamisen määrällisiin tavoitteisiin. Jos esimerkiksi tavoitteena on 2 000 työntekijän saaminen tietylle alalle, tulee strategiaan sisältyä niin paljon työnantajia, että em. tavoite voidaan periaatteessa toteuttaa niiden avulla. Työpaikkojen alueelliseen jakaumaan on myös kiinnitettävä huomiota.

Strategian pohjalta olisi laadittava toimintaohjelma, johon sisältyvät tavoitteet, aikataulut, resursointi, seuranta ja arviointi. Kysymys on eräänlaisista kansallisista talkoista, joihin kaikki toimijat osallistuvat.

TM:ssä on työpolitiikan valtavirtaistamisen ohella pyritty edistämään tasa-arvoa myös olemalla mukana Työsopimuslain sukupuolivaikutusten arvioinnissa, kehittämällä työllisyyspolitiikkaa ja työelämää sukupuolinäkökulmasta. Edellä kuvattuun laajaan ja moniulotteiseen yhteistoimintaan, monen eri alan edustajan kanssa on luontevasti liittynyt sekä tasa-arvon tietoiskuja että temaattista tasa-arvovalmennusta.

Ellingsaeter, A. (2000) Gender Mainstreaming and Employment Policy. Norway Report. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Euroopan komissio (1997) Opas sukupuolivaikutusten arvioimiseksi. Bryssel: Euroopan komissio, Työllisyys ja sosiaaliasiat.

Ilmakunnas, S. (2000): Tasa-arvon valtavirtaistaminen Suomen työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelmassa 1999. Helsinki: Tasa-arvoasiain neuvottelukunta, Sosiaali- ja terveysministeriö. Tasa-arvon työraportteja 2000:2.

Ministry of Children and Family Affairs, Norway (2000) Guide to Gender Impact Assessment of Government Policy. Oslo: Ministry of Children and Family Affairs.

Tasa-arvojulkaisuja (2000) Työsopimus ja tasa-arvo. Työsopimuslakiesityksen arviointia sukupuolinäkökulmasta. Helsinki: Tasa-arvoasiain neuvottelukunta, Sosiaali- ja terveysministeriö.

Takaisin edelliselle sivulle | Takaisin aloitussivulle

Liisa Horelli