 Kuva 1. Suva-spiraali |
Kuva 1. Suva-spiraali |
Tämä luku koostuu osioista Arvioinnin vaiheet, Suva-spiraali, Kokemuksia työsopimuslain suvasta sekä Suosituksia suva-menetelmästä.
Pekingissä 1995 järjestetyn neljännen naisten maailmankonferenssin hyväksymässä toimintasuunnitelmassa kehotetaan hallituksia ja muita toimijoita ottamaan sukupuolinäkökulma huomioon kaikilla aloilla, sekä myös arvioimaan päätösten vaikutukset naisiin ja miehiin. Sukupuolivaikutusten arvioinnista (suvasta) on runsaasti kokemusta kehitysyhteistyössä, mutta teollistuneiden maiden omissa lainsäädäntöhankkeissa arviointia vasta harjoitellaan (vrt. Euroopan komissio, 1997). Paavo Lipposen II hallituksen ohjelmassa todetaan, että hallitus selvittää uuden lainsäädännöntasa-arvovaikutukset.
Suvan järjestäminen perustuu ennen kaikkea tasa-arvolain 4 §:ssä säädettyyn viranomaisten velvollisuuteen edistää tasa-arvoa, samoin kuin perustuslain perusoikeussäännöksiin, jotka on otettava huomioon säädösvalmistelussa.
Sukupuoli tai sukupuoliero on koko väestöä koskettava rakenteellinen tekijä. Useilla politiikan lohkoilla — ennen kaikkea työmarkkinoilla - on sukupuoleen liittyviä tekijöitä, joiden johdosta näennäisesti neutraalit toimenpiteet tai esitykset saattavat kohdistua naisiin ja miehiin eri tavoin, eriarvoisuutta vahvistaen. Toimenpiteiden tai esitysten sukupuolivaikutukset ovat vain harvoin suoria ja välittömiä, kuten kiintiösäädöksissä. Myös joissakin EU:n alue- ja rakennepoliittisissa ohjelmissa tuetaan aliedustetun sukupuolen, useimmiten naisten, mahdollisuuksia osallistua alueen kehittämiseen erityistoimin. Edellä mainituissa ohjelmissa toteutetaan tasa-arvon kaksoisstrategiaa — erityistoimin sekä valtavirtaistamalla. Tasa-arvovaikutukset ovat yleensä välillisiä, jolloin niiden esiin nostaminen edellyttää analyysia ja tulkintaa ohjaavan viitekehyksen rakentamista ja soveltamista.
Sukupuolivaikutusten arvioinnissa eli suvassa (gender impact assessment) voidaan arvioida vaikutuksia joko jälkikäteen (ex-post), kun esitys on jo hyväksytty tai kun sitä sovelletaan. Vaikutuksia voidaan myös arvioida esityksen kuluessa, etukäteen (ex-ante) joko ulkopuolisin voimin tai valmistelijoiden itsearviointina.
ARVIOINNIN VAIHEETSuva ei ole toistaiseksi kiteytynyt täsmälliseksi menetelmäksi, jota käytettäisiin eri kulttuureissa ja eri aloilla samalla tavoin. Suva voi siten olla osa yleistä ohjelman, toiminnan, tai hankkeen arviointia sukupuolinäkökulmasta. Suva voi myös kohdistua yksittäiseen aiheeseen, kuten budjetin tai lakiesityksen vaikutuksiin. Suomalaisia esimerkkejä suvasta on olemassa alue- ja rakennepolitiikan (Horelli ja Roininen, 1997; 1998) sekä työllisyyspolitiikan (Ilmakunnas, 2000) alalta. Myös niissä on noudatettu arvioinnin yleisiä periaatteita ja vaiheita. Viimeksi mainitut ovat karkeasti ottaen käynnistys-, suunnittelu-, toteutus-, raportointi- ja seurantavaiheet, joita tässä kuvaillaan lakiesityksen suvan näkökulmasta (Menetelmät).
Käynnistysvaiheessa kartoitetaan alustavasti arvioitavan aiheen tai kohteen nykytila, tärkeimmät käyttäjä- ja intressiryhmät (stakeholders), voimavarat ja ongelmat. Vaihe päättyy ongelman rajaukseen. Suvassa vaihe merkitsee tasa-arvorelevanssin tunnistamista. Tutkitaan ja päätetään, onko lakiesityksellä huomattavaa vaikutusta naisten ja miesten olosuhteisiin ja mahdollisuuksiin.
Suunnitteluvaiheessa rakennetaan arvioinnin tarkempi viitekehys ja arviointistrategia. Suvassa viitekehys koostuu tasa-arvo- ja valtavirtaistamiskäsitteistä, aihekohtaisista teorioista ja käsitteistä, sekä aiheen kontekstista. Nais- tai gendertutkimuksen soveltaminen merkitsee myös sitä, että arvioitsijat tuovat arvonsa ja lähtökohtansa selvästi esille. Arviointihan tehdään aina jostakin näkökulmasta käsin, joka vaikuttaa mm. siihen "malliin" tai käsitykseen, mihin arvioitavaa kohdetta verrataan. Viitekehys ohjaa myös arviointisuunnitelmaan kirjattavien arviointikysymysten ja kriteerien valintaa. Siten viitekehys auttaa erityisesti esityksen kontekstin, tavoitteiden sekä muutoskeinojen ymmärtämistä ja arviointia. Suunnitteluvaiheessa pitäisi myös päättää arviointistrategiasta. Sillä tarkoitetaan yleistä arviointisuunnitelmaa, joka ohjaa seuraavanlaisia valintoja:
Toteutusvaiheessa mennään "kentälle", kerätään ja analysoidaan tarvittava aineisto arviointisuunnitelman mukaan.
Raportointivaiheessa esitetään tulokset, laaditaan lyhyen ja pitkän aikavälin suositukset, sekä sovitaan suositusten toteutumisen seurannasta.
SUVA-SPIRAALISuvan toteutusta helpottavat kehittämis- ja arviointispiraalin askelmat, jotka kattavat edellä kuvatut vaiheet (vrt. Kuva 1; linkkki kehittämisspiraali, Menetelmät). Tässä esitetty suva pohjautuu kokemuksiin Työsopimuslain sukupuolivaikutusten arvioinnista (Horelli ym. 2000). Suva oli tuolloin luonteeltaan sekä etukäteisarviointia (ex-ante) toteutuksen ja vaikutusten arvioinnin osalta (askeleet V ja VI), sekä jälkikäteisarviointia (ex-post) kontekstin analyysin, tavoitteiden ja keinojen valinnan arvioinnin osalta (askeleet II-IV):
Ensimmäisenä tehtävänä on arvioida, onko sukupuolella merkitystä valitussa lakiesityksessä tai sen osissa. Tämän vuoksi on hankittava sukupuolen mukaan eriteltyjä tilastoja ja tutkimuksia, sekä tehtävä kysymykset:
Jos näihin kysymyksiin vastataan myöntävästi, on sukupuolella merkitystä käsitellyn asian kannalta. On siis edelleen muistettava, että välittömien vaikutusten ohella voi olla olemassa moniulotteisia, välillisiä vaikutuksia. Niiden paljastamiseksi tarvitaan sekä teoreettisia käsitteitä (viitekehystä), tilastoja että sopivia arviointikysymyksiä ja kriteereitä analyysin ja tulkinnan perustelemiseksi. Arviointikysymyksillä pureudutaan arvioitavan kohteen tai teeman tärkeimpiin osiin. Kriteereillä puolestaan viitataan niihin ominaisuuksiin, joiden avulla määritellään arvioitavan asian tila, arvo tai menestys. Kriteerien avulla luodaan samalla kuva tai eräänlainen tavoitemalli, johon nykyistä tilaa tai tuloksia verrataan. Indikaattorit ovat kriteereitä mittaavia tunnuslukuja tai joskus laadullisia perusteluja. Euroopan komissio suosittelee suvan arviointikysymyksiksi seuraavia:
Kysymyksiin liittyvät arviointikriteerit voivat olla
Näiden kriteerien lisäksi arvioinnissa voidaan toki käyttää muitakin kriteereitä, aiheesta riippuen.
Kontekstin analyysin arvioinnissa pohditaan sitä, onko lakiehdotuksessa kuvattu ja käsitelty aiheeseen liittyvät ongelmat ja nykytilanne asianmukaisesti. Taustamateriaalina käytetään tilastoja, tutkimuksia, sekä aiempaa kotimaista ja kansainvälistä lakikäytäntöä. Apuna voidaan käyttää naisten ja miesten välisiä eroja tutkivia kysymyksiä.
Tässä vaiheessa arvioidaan lakiesityksen tavoitteita naisten ja miesten kannalta. Apuna voidaan jälleen käyttää I askeleen kysymyksiä. Tulevatko tavoitteet poistamaan nykyisiä tasa-arvon esteitä ja edistävätkö ne miesten ja naisten välistä tasa-arvoa, esimerkiksi osallistumisessa, resurssien jaossa? Laki-esityksen tavoitteita joudutaan siis vertaamaan (osittain kriteerien avulla perusteltuihin) visioihin ja tavoitteisiin.
Tässä vaiheessa tunnistetaan lakiesityksestä keskeiset keinot, joilla nykytilaa pyritään jatkamaan tai muuttamaan. Nyt myös pohditaan, ovatko keinot tarkoituksenmukaiset ja riittävät esteiden korjaamiseksi tai tasa-arvon edistämiseksi?
Toteutuksen arvioinnissa tarkastellaan, onko olemassa taloudellisia, sosiaalisia, yhteiskunnallisia ja kulttuurisia edellytyksiä toteuttaa lain tarkoittamat asiat tai muutokset.
Arvioidaan lakiehdotuksen teemojen vaikutuksia edellä kuvattujen kontekstin, tavoitteiden ja keinojen valossa. Missä suhteessa odotetut tulokset ja vaikutukset pienentävät naisten ja miesten välisiä eroja, poistavat esteitä ja edistävät sukupuolten välistä tasa-arvoa?
Raportoinnissa ja suosituksissa otetaan huomioon tilaajien ja käyttäjien tarpeet, mikä voi merkitä jopa erilaisten raporttien laatimista.
KOKEMUKSIA TYÖSOPIMUSLAIN SUVA-MENETTELYSTÄ
Työsopimuslakesitys oli luonteeltaan monimuotoinen, sisältäen useita eri alakohtia. Sen arviointi edellyttää monipuolista, eri alojen asiantuntemusta. Vasta puolen vuoden etsimisen ja houkuttelemisen jälkeen löytyi rohkea asiantuntijaryhmä, joka suostui kokeilemaan työsopimuslain suvausta. Tasa-arvovaltuutetun vetämästä kymmenhenkisestä ryhmästä kolme — kaksi juristia ja yksi yhteiskuntatieteilijä - lupautui varsinaisiksi arvioijiksi.
Koska suva oli varsin uutta Suomessa, käynnistysvaihetta leimasivat lievä epätietoisuus ja ihmettely. Metodiasiantuntija esitteli suvan periaatteita, mm. ensimmäisen suva-spiraalin ulkomaisten ja parin kotimaisen esimerkin suoman kokemuksen perusteella. Asiantuntijat pystyivät tunnistamaan suhteellisen helposti ne työsopimuslain kohdat, joilla on merkitystä sukupuolten kannalta. Nämä olivat työehtosopimusten yleissitovuus, vuokratyön vähimmäisehdot, määräaikaiset työsopimukset, raskaana olevan ja perhevapaita käyttävän irtisanomissuoja, sekä lakiehdotuksen vaikutukset naisten ja miesten mahdollisuuksiin sovittaa yhteen ansiotyö ja perhe-elämä.
Suunnitteluvaihe sen sijaan jäi liian lyhyeksi. Omia viitekehyksiä ei esitelty eikä yhteistä viitekehystä rakennettu. Myös arviointisuunnitelma jäi tekemättä. Punaiseksi langaksi ja ohjenuoraksi jäi edellä esitelty suva-spiraali. Toteutusvaiheessa arvioitsijat työskentelivät itsenäisesti, joskin asiantuntijaryhmä tapasi muutaman kerran ja vaihtoi kokemuksiaan. Vasta raportointivaiheessa ryhdyttiin rakentamaan yhteistä lopputuotetta.
Arvioitsijat sovelsivat joustavasti suva-spiraalia, joka tarjosi käyttökelpoisen ajatuksellisen rungon tai pohjan eri arviointijaksojen yhteismitallisuudelle. Se ei kuitenkaan korvannut kunnon arviointisuunnitelmaa ja hankkeen tiukempaa koordinointia. Ongelmakohdiksi paljastuivat arvioitsijoiden mielestä selkeän viitekehyksen puute, joka olisi ohjannut lain kontekstin analyysin sekä lain tavoitteiden arviointia. Juristit lähtivät suoraan arvioimaan lain nykytilaa, kun taas yhteiskuntatieteilijä pyrki ottamaan esille arvioitavan kysymyksen — työn ja perhe-elämän yhdistämisen - kulttuuriset ja yhteiskunnalliset ehdot. Arvioitsija oli lisäksi epätietoinen siitä, miten käsitellä arvioitsijan omia ja hankkeen julkilausuttujen tavoitteiden välistä suhdetta. Myös lakitekstin sukupuolineutraali kieli ja välilliset vaikutukset vaativat runsaasti tulkintaa.
Myös yksi suva-metodin peruskysymyksistä, tasa-arvorelevanssin ja —vaikutusten tunnistaminen, osoittautui moniselitteiseksi. Tehtävänä oli tunnistaa ehdotuksen vaikutuksia naisten ja miesten oloihin erityisesti sukupuolten erilaisen aseman kannalta. Tämä lähtökohta toi esiin tasa-arvotutkimuksessa muutenkin relevantin kysymyksen verrokeista. Mitkä ryhmät valitaan vertailun kohteiksi?
Sukupuolirelevanssin tunnistamisen metodina käytettiinkin yleisten ja alakohtaisten tasa-arvovaikutusten arviointia. Ylipäänsä tuntui tarkoituksenmukaiselta selvittää työsopimuslain vaikutuksia monesta näkökulmasta pitäytymättä kovin tiukkoihin rajauksiin. Näin selvitettiin myös työsopimuslain vaikutuksia vanhemmuuteen, joka kuuluu myös tasa-arvolain syrjintäsuojan piiriin, tekemättä eroa nais- ja miespuolisten työntekijöiden välillä.
Edellä kuvatuista vaikeuksista huolimatta työsopimuslain suva nosti esiin vaikutuksia, joilla voi olla poliittista merkitystä, kuten työehtosopimuksen yleissitovuus naisten aseman turvaajana. Myös väite, jonka mukaan lakiehdotus ei juurikaan edistä työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista, eikä paranna määräaikaisten tai raskaana olevien työntekijöiden asemaa, on tärkeä naisten kannalta. Suva paljasti myös, että työsopimuslain esityksessä ei ehdotettu kiintiötä vanhempainvapaan isäkuukaudeksi, joka muissa Pohjoismaissa on osoittautunut tehokkaaksi keinoksi vaikuttaa sekä työnantajien asenteisiin että perheen sisäiseen työnjakoon.
SUOSITUKSIA SUVA-MENETTELYSTÄ VASTAISUUDESSA
Edellä esitetty työsopimuslain suva on esimerkki siitä, miten valtavirtaistamisstrategiaa voidaan soveltaa lainsäädännön valmistelussa. Siinä on keskeistä sukupuolivaikutusten näkyväksi tekeminen, jota suva nimenomaan edistää.
Suvan tavoitteeseen vaikuttaa arvioinnin organisointi. Pyritäänkö vaikuttamaan "ennaltaehkäisevästi" kulloinkin valmisteltavana olevaan hankkeeseen? Vai halutaanko osoittaa jälkikäteen voimaan tulleiden säädösten vaikutukset? Vai olisiko syytä tehdä molempia?
Suvan tulisi ensisijaisesti olla osa normaalia säädösvalmistelua. Tällöin se kuuluu valtavirtaistamisen mukaan kullekin sektoriministeriölle. Ministeriöissä olisi kyettävä tunnistamaan valmisteltavan hankkeen mahdollinen tasa-arvorelevanssi, jonka pohjalta voidaan päättää suvan järjestämisestä. Tasa-arvorelevanssin tunnistaminen edellyttää ministeriön valmistelijoille suunnattua tasa-arvovalmennusta sekä koulutusta esitysten itsearvioinnissa. Myös tasa-arvovaltuutetun toimistosta voidaan tehdä suva-aloite, silloin kun tärkeän esityksen valmistelu on vireillä.
Koska lainvalmistelu saattaa joskus kestää kauankin ja toimintaympäristössä voi sinä aikana tapahtua olennaisia muutoksia, on sukupuolivaikutuksia syytä arvioida myös hankkeen lainvalmistelusta erillään. Suva voitaisiin tällöin tehdä sukupuoli- ja tasa-arvoasioihin paneutuneiden asiantuntijoiden voimin joko säädöksen voimaantulon aikoihin tai jonkin ajan kuluttua voimaantulosta. "Jälkisuva" paljastaisi, minkälaisia mahdollisia tasa-arvovaikutuksia olisi syytä seurata säädöksen voimaantulon jälkeen, ja minkälaista lisätietoa tulisi hankkia tasa-arvokehitykseen ja sen seurantaan vaikuttavista asioista.
Tulevaisuudessa on syytä arvioida sukupuolivaikutusten kannalta myös muita merkittäviä esityksiä, kuten budjettisesityksiä. Näin toimitaankin mm. Pohjoismaiden ministerineuvoston uudessa hankkeessa, jossa suvataan talouskysymyksiä. Moniulotteinen arviointi voitaisiin myös koordinoida siten, että eri alojen asiantuntijat arvioivat samaa teemaa useammasta näkökulmasta. Tällöin esimerkiksi juristi ja yhteiskuntatieteilijä voisivat yhdessä keskustellen synnyttää uuden tyyppistä tietoa arvioitavasta kohteesta.
Euroopan komissio (1997) Opas sukupuolivaikutusten arvioimiseksi. Bryssel: Euroopan komissio, Työllisyys ja sosiaaliasiat.
Tasa-arvojulkaisuja (2000) Työsopimus ja tasa-arvo. Työsopimuslakiesityksen arviointia sukupuolinäkökulmasta. Helsinki: Tasa-arvoasiain neuvottelukunta, Sosiaali- ja terveysministeriö.
Horelli, L. - Roininen, J. (1997) Tasa-arvoa rakennepolitiikkaan. Helsinki: Edita.
Horelli, L. — Roininen, J. (1998) Rakennepolitiikan tasa-arvoarviointi. Helsinki: Työministeriön ESR-julkaisut.
Ilmakunnas, S. (2000) Tasa-arvon valtavirtaistaminen Suomen työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelmassa 1999. Helsinki: Tasa-arvoasiain neuvottelukunta.
Ministry of Children and Family Affairs, Norway (2000) Guide to Gender Impact Assessment of Government Policy. Oslo: Ministry of Children and Family Affairs.
Takaisin edelliselle sivulle | Takaisin aloitussivulle
Liisa Horelli