Gender budgeting – kansainvälisiä kokemuksia
Hankkeita sukupuolinäkökulman sisällyttämiseksi budjetointiin on toteutettu noin 40 eri maassa, joista puolet on Brittiläisen kansainyhteisön alueella. Hankkeita ja uudistuksia tehdään eri tavoin ja eri näkökulmista maasta riippuen, ja myös toimijat voivat vaihdella suurestikin maiden välillä. Toi-mijoina ja/tai aloitteentekijöinä voivat olla esimerkiksi tutkijat, hallitus, kansalaisjärjestöt ja parla-mentti. Hankkeissa käytetty käsitteistö on vähintäänkin kirjavaa: OECD:n piirissä kehitellään bud-jettivaikutusten analyysiä (budget impact analysis), Australiassa naisten budjettia (Women´s budget), Tansaniassa gender-budjetointia (gender budgeting), Ranskassa on tehty suva-liitteitä talousarvioon, Brittiläinen kansainyhteisö puhuu sukupuoliresponsiivisista budjettiuudistuksista (gender responsive budget initiatives), Pohjoismaiden ministerineuvosto käyttää käsitettä suku-puolisensitiivinen budjetti (gender sensitive budgeting)(Aula II, 2002). Suomessa käytetään mm. käsitettä sukupuolinäkökulman sisällyttäminen budjetointiin tai sukupuolinäkökulma budjetoinnissa.
Sukupuolinäkökulman sisällyttäminen budjetointiin on tehokas valtavirtaistamisen väline, sillä se pakottaa tarkastelemaan kaikkea suunnittelua, toimintaa ja arviointia myös budjetoinnissa sukupuolinäkökulman ja tasa-arvon edistämisen kannalta. Gender budget- hankkeilla on yleensä kolme pääasiallista tavoitetta: sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen, hallituksen tilivelvollisuuden parantaminen sekä budjettien ja toimintapolitiikkojen muuttaminen sukupuolinäkökulman sisältäviksi sekä tasa-arvoa edistäviksi. Perusteluina käytetään sekä oikeudenmukaisuuden periaatetta että tehokkuusnäkökulmaa, joka korostaa sitä, että sukupuolinäkökulman sisältämä hallinto on hyvää eli tehokasta hallintoa (Bellamy, 2002).
Diane Elson on ollut mukana asiantuntijana useassa gender budjetointi-hankkeessa. Elsonin mielestä sukupuolinäkökulma budjetoinnissa on myös väline, jolla voidaan testata hallituksen valtavirtaistamissitoumuksia. Tällöin arvioidaan, löytyykö hallituksen budjetista taloudellisia resursseja varsinaiseen toimintaan tasa-arvon edistämiseksi vai jäävätkö sitoumukset vain juhlapuheiden tasolle.
Elson korostaa, että sukupuolinäkökulma budjetoinnissa tarkoittaa enemmän kuin arvioinnit, joissa tarkastellaan erityisesti tyttöihin ja naisiin kohdistuvia toimintapolitiikkoja ja ohjelmia. Tavoitteena on sukupuolineutraalisuuden paljastaminen kaikessa talouspolitiikassa sekä tietoisuuden ja ymmärryksen lisääminen siitä, että budjetin vaikutukset naisiin ja miehiin ovat erilaiset johtuen heidän erilaisesta yhteiskunnallisesta ja taloudellisesta asemastaan. Sukupuolinäkökulman sisällyttäminen budjetoitiin voi alkaa missä tahansa budjetoinnin vaiheessa (etukäteen suunnittelu ja tavoitteiden asettaminen sekä taloudellisten voimavarojen jakaminen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tai jälkikäteen sen arviointi, miten hyvin asetetut tavoitteet saavutettiin) (Bellamy, 2002).
Debbie Budlender on yksi tunnetuimpia asiantuntijoita sukupuolinäkökulman sisällyttämisessä budjetointiin. Hänen mukaansa kansalliset budjetit ovat osoittautunut erityisen hyväksi kohteeksi aloittaa sukupuolinäkökulman sisällyttäminen makrotalouspolitiikkaan, sillä tasa-arvokysymykset ovat näkyvämpiä finanssipolitiikassa kuin rahapolitiikassa. Gender budget-hankkeissa huomiota kiinnitetään usein muihinkin kohteisiin kuin budjetteihin (esim. toimintapolitiikat ja niiden implementaatio ja vaikutukset). Budjetointi on vuotuinen kehä, joka mahdollistaa analyysiprosessit, ongelmien määrittämisen, korjaavien toimenpiteiden implementoimisen, seurannan ja vaikutusten arvioinnin suhteellisen lyhyessä ajassa . Sukupuolinäkökulman sisällyttäminen budjetointiin on myös mahdollista toteuttaa kansallisella tasolla suhteellisen pienin resurssein.
Budlender toteaa, että sukupuolinäkökulman huomioonottavan budjetin suunnittelu ei kuitenkaan ole helppoa, sillä työvälineet ovat yhä kokeellisia ja niillä operoidaan erittäin poliittisella areenalla. Sukupuolinäkökulma budjetoinnissa on parhaimmillaan jatkuva prosessi, joka tarjoaa kriittisen välineen, jolla voidaan seurata ja valvoa julkisia menoja sekä tukea hallitusta ottamaan vastuu sukupuolinäkökulman sisällyttämisestä budjetointiin. Samalla valtaistetaan (empower) kansalaisyhteiskuntaa osallistumaan alueilla, joista se on tähän mennessä ollut poissuljettuna (Budlender &al.. 2002)
Suomi ja sukupuolinäkökulma budjetoinnissa
Suomen osalta sukupuolinäkökulman sisällyttäminen budjetointiin perustuu YK:n Pekingin toimintaohjelmaan, Euroopan unionin valtavirtaistamisperiaatteeseen (Amsterdamin sopimus, artikla 3), Euroopan neuvoston yhteiseen toimintapolitiikkaan sekä Pohjoismaiseen yhteistyöhön.
Suomi on tehnyt Pohjoismaiden ministerineuvoston puheenjohtajakaudellaan aloitteen Pohjois-maisesta yhteishankkeesta sekä ministerineuvoston että jäsenmaiden talousarvioiden ja talouspoli-tiikan sukupuoliarvioinnista. Valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön yhteistyönä tekemä ehdotus on saanut Pohjoismaisessa ministerineuvostossa myönteisen vastaanoton. Pohjois-mainen työryhmä valmistelee parhaillaan ehdotusta pohjoismaisesta hankkeesta, joka koskee suku-puolinäkökulman valtavirtaistamista budjettityössä. Tarkoituksena on vaihtaa kokemuksia ja tietoa, kehitellä näkökulmia ja välineitä. Vuoden 2003 budjettiprosessissa noudatetaan sukupuolinäkökulman valtavirtaistamismenetelmää (Pohjoismainen tasa-arvo).
Suomen edellisen eduskunnan (1999-2003) valtiovarainvaliokunnan puheenjohtaja Maria Kaisa Aula on ollut yksi talous-arvion sukupuolivaikutusten arvioinnin kansallisista keulahahmoista. Hän piti alustuksen budjetin suvasta Naisvaalit 2003-verkoston seminaarissa NYT RIITTÄÄ 19.4.2002 (Aula I 2002). Aulan mukaan valtion talousarvio on kulloisenkin hallituksen tärkeimpiä politiikkaohjelmia, joka sisältää sekä merkittäviä lainsäädäntöratkaisuja että ratkaisuja verovarojen kohdentamisesta. Naisten ja miesten välisen tasa-arvon toteutumisen edistämisessä budjetti on siis keskeinen väline.
Useimmiten budjettiratkaisujen oletetaan olevan sukupuolineutraaleja, vaikka todellisuudessa näen-näisesti neutraaleilla ratkaisuilla voi olla kuitenkin erilaisia vaikutuksia naisiin ja miehiin, tyttöihin ja poikiin. Nykyisin säädösten vaikutuksia sukupuolinäkökulmasta selvitetään Suomessa erittäin harvoin. Valtion harkinnanvaraisten menojen, verotuksen tai talouspolitiikan osalta sitä tehdään tuskin koskaan. Aula toi puheessaan esiin, että myös veroratkaisuilla ja erityisesti verotuksen ja tulonsiirtojen yhteensovittamisessa eri valinnoilla voi olla hyvinkin erilaisia vaikutuksia miehiin ja naisiin. Tarpeen on myös arvioida ja ottaa huomioon naisten useimmiten tekemän palkattoman hoivatyön osuus kansantaloudessa.
Aula puhuu talousarvion sukupuolivaikutusten arvioinnista, joka tulee hänen mielestään tehdä Suomessa etukäteen suurissa budjettiin liittyvissä lainsäädäntöhankkeissa, mutta jälkikäteisarviointina budjetin kohdalla. Budjettiraamit ovat todellakin vain raamit, ja päätöksenteko on yleisellä tasolla. Se, miten tulot ja menot todella jakautuvat, selviää vasta vuoden päättyessä. Arviointien hyödyntäminen sekä niiden juurruttaminen pysyväksi osaksi päätöksentekoa edellyttää hallinnon, alan tutkimuksen, kansalaisjärjestöjen ja eduskunnan verkostoitumista sekä riittäviä voimavaroja (Aula III, 2002).
Lähteet
Treaty of Amsterdam
http://europa.eu.int/comm/employment_social/equ_opp/rights_en.html#treaty
Aula (I) , Maria Kaisa. Puhe 19.4.2002. Valtion talousarvion sukupuolivaikutusten arviointi alulle myös Suomessa. Naisvaalit 2003-verkoston seminaari ”Nyt Riittää!”. Tiivistelmä. Tulostettu 7.12.2002.
Aula (II). Puhe 19.9.2002, eduskunnan naisverkoston tapaaminen
Aula (III). Maria Kaisa Aulan kotisivu- Ajankohtaista http://www2.eduskunta.fi/fakta/edustaja/380/ Tulostettu 6.12.02
Gender Budgeting. A Background paper for the Council of Europe's Informal Network of Experts on Gender Budgeting, Kate Bellamy, UK Women's Budget Group, November 2002
Gender budgets make cents, Debbie Budlender, Diane Elson, Guy Hewitt ja Tanni Mukhopadhyay, Commonweath Secretariar, 2002.
Commonwealth: Gender aware-budgets- sivut (ohjeita, oppaita, kirjoja jne.)
http://www.thecommonwealth.org/gender/ -> gender aware budgets
Pekingin julistus ja toimintaohjelma
http://global.finland.fi/julkaisut/taustat/peking/
Pohjoismainen tasa-arvo. Pohjoismaiden neuvosto ja ministerineuvosto http://www.norden.org/gender/projekt/fi/index.asp. Tulostettu 6.12.2002.
Liite Budjetin sukupuolianalyysin välineitä
Gender-aware policy appraisal / Sukupuolitetoinen toimintapolitiikan arviointi
-analyyttinen lähestymistapa, jossa erilaisia ohjelmia tarkastellaan keskittämällä huomio näkyviin ja näkymättömiin sukupuolta käsitteleviin asioihin (ja oletuksiin)
- kyseenalaistaa oletuksen, että toimintapolitiikat ovat vaikutuksiltaan sukupuolineutraaleja
- kysyy: millä tavoin toimintapolitiikat ja niille osoitetut resurssit vähentävät tai lisäävät sukupuolten välistä epätasa-arvoa
Gender-disaggregated beneficiary assessments / Sukupuolen mukaan jaoteltu edunsaaja-arviointi
- tutkimusmenetelmä, jolla pyritään vastaamaan kysymykseen: ketkä ovat todelliset ja mahdolliset edunsaajat ja missä määrin julkisen sektorin toimintapolitiikat ja –ohjelmat vastaavat näiden edunsaajien tärkeiksi katsomiaan tarpeita
Gender-disaggregated public expenditure incidence analysis / Sukupuolen mukaan jaoteltu julkisten menojen kohdentumisen analyysi
- tutkimusmenetelmä, jossa julkisia menoja verrataan tiettyyn ohjelmaan (yleensä tiedot kerätään kotitalouksien haastattelututkimuksilla) ja jonka tavoitteena on selvittää, miten menot jakautuvat naisten ja tyttöjen sekä miesten ja poikien kesken
Gender-disaggregated tax incidence analysis / Sukupuolen mukaan jaoteltu verotuksen kohdentumisen analyysi
- tutkimusmenetelmä, joka tutkii sekä suoria että epäsuoraa verotusta tavoitteenaan laskea kuinka paljon veroja maksavat eri yksilöt ja kotitaloudet
Gender-disaggregated analysis of the impact of the budget on time use / Sukupuolen mukaan jaoteltu analyysi budjetin vaikutuksesta ajankäytöön
- tutkimusmenetelmä, joka selvittää kansallisen budjetin ja kotitalouksien ajankäytön suhdetta. Tavoitteena on varmistaa, että (naisten) palkaton (hoiva)työ huomioidaan policy-analyysissä.
Gender-aware medium term economic policy framework / Sukupuolitietoinen keskipitkän aikavälin taloudellista toimintapolitiikkaa koskeva viitekehys
- viitekehys, joka pyrkii sisällyttämään sukupuolen taloudellisiin malleihin, joille keskipitkän aikavälin taloudelliset viitekehykset perustuvat
Gender-aware budget statement / Sukupuolitietoinen budjettilausunto
- prosessi, joka voi hyödyntää kaikkia yllämainittuja työvälineitä.
- edellyttää syvää sitoutumista ja koordinaatiota koko julkisella sektorilla ministeriöiden ja osastojen arvioidessa oman linjaosastonsa budjettien sukupuolivaikutuksia
Lähde: Tools for gender analysis of budgets (Diane Elson (1997), 'Tools for gender integration into macroeconomic policy' in Link in to Gender and Development, 2, Summer, p.13)
Takaisin edelliselle sivulle | Takaisin aloitussivulle
Milja Saari